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【 名词解释 】

什么是“机构”?
什么是“编制”?
什么是行政编制?
什么是事业编制?
什么是“机构编制管理”?
什么是“统一领导与分级管理”?
什么是“一支笔”审批原则 ?
什么是“常设机构”?
什么是“办事机构”?
什么是“非常设机构”? 
什么是“派出机关与派出机构”? 
什么是“内设机构”?
什么是“合署办公机构”? 
什么是“挂牌子”机构? 
什么是“挂靠机构”? 
什么是“垂直机构”? 
什么是“分支机构”? 
人员编制的概念和类型 
编制和聘用编制管理的区别 

 

【 问题解答 】

中央编办对开发区管委会机构审批权限问题的答复意见
中央编办对专项用于行政执法机构编制性质的答复意见
中央编办对地方编委主体资格及职能问题的答复意见
中央编办对地方计划生育协会性质有关问题的答复意见
中央编办对《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》有关问题的答复意见
中央编办对群团机关机构编制问题的答复意见

 

 


什么是“机构”?
    机构: 编制管理中的机构指在社会生活中,人们为实现某种职能所建立的,由人财物和信息若干因素有序地联结起来的,相对稳定的社会实体单位。通常指机关、团体或其他工作单位及其内部组织。

    机构具有以下几个特征:

    一是有某种目标或担负某种职能;二是有一定的人员,具有社会性;三是必要的条件,是一个社会实体;四是人为的组织;五是具有一定的系统性。

 


什么是“编制”?

    编制: 编制的概念有广义和狭义之分。

    广义的编制是指各种机构的设置及其人员数量定额、结构和职务配置;狭义的编制即人员编制,是指为完成组织的功能,经过被授权的机关或部门批准的机关或单位内部人员的定额、人员结构比例及对职位(岗位)的分配。

    一般包括以下几方面的内容:

    ⑴编制员额的规定;

    ⑵各职位(岗位)的名称、设置以及领导职数的规定;

    ⑶各类人员的比例结构的规定;

    ⑷人员配备的质量要求。

 

什么是行政编制?

      行政编制是指我国党政机关使用的人员编制,包括国家机关、各党派和部分社会团体使用的人员编制,其经费由行政经费开支。 (来源:《中国政府管理与改革》 中国法制出版社,2001年4月)




什么是事业编制?

      事业编制是指国家为了社会公益目的,由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的,从事教育、科技、文化、卫生等为国民经济和社会发展服务的社会组织的编制,其经费由国家事业费开支。 (来源:《中国政府管理与改革》 中国法制出版社,2001年4月)
 




什么是“机构编制管理”?

   机构编制管理: 机构编制管理属行政管理范畴。广义上的机构编制管理是指对一切法定社会组织内部的职能配置、机构设置、组织形式及工作人员的数量、结构等方面的管理。狭义上的机构编制管理是指对机关、事业单位及部分企业组织的职能配置、机构设置、人员数额及人员结构的管理。

   区别于一般行政管理的特点是:

   (1)集中程度高。尤其是对国家机关,为了保障其高效和廉价,对其进行集中管理。

   (2)综合性强。机构编制管理的范围较宽,涉及到各个机关和单位,要掌握其共同性,又要了解其各自特点,并相应采取不同的管理方法。管理过程须与组织人事工作、财政工作等密切配合、搞好协作。

   (3)是一经常性、长期性的工作。只要有管理机关和单位、组织存在,机构编制管理就不能停止。根据工作需要和精简原则科学、合理地配置职能、设置机构和配备人员,是机构编制管理的目标。机构编制管理与人事管理、财政管理关系尤为密切。在与人事管理方面,编制管理中关于人员数量的确定,要考虑人员来源和现有人员的素质状况,而人事管理中的计划录用、聘用和调配工作,要以人员编制数量为依据,以人员编制数额及结构来制定录用、聘用计划、调配人员,在与财政管理方面,机构的设置和人员编制的确定要考虑到经费来源及财政支付能力;而财政管理中行政和事业经费的开支要以机构的设立为前提,以编制数额为依据。即必须先有机构和编制才能决定支付经费的方向和数量。一般情况下,由于编制管理的首要依据是工作需要,因而对人事管理和财政管理的影响具有主动性。



什么是“统一领导与分级管理”?

    统一领导与分级管理: 统一领导与分级管理是机构编制管理的体制。概括地说,就是各级党委和政府根据国家的方针、政策,统一领导和集中管理本地区编制总额,具体安排本地区的编制;审批下一级国家机关工作部门和本级各部门的内设机构;管理本地区各部门所属事业单位的机构编制。

    统一领导与分级管理体制的具体形式主要有:

    1、条块结合、以块为主的形式,这种形式适用于地方各级党政群机关的大部分工作部门,即机构编制在上级党委、政府核定下达后,主要由同级党委、政府按照规定的使用范围统筹安排。上级业务部门可以根据本部门、本系统的实际情况,对机构设置和人员配备提出参考意见,但没有决定权。

    2、编制单列、条块结合的形式,这种形式适用于公、检、法、司等政法系统。国家统一核定各级公、检、法、司等部门的编制总额,具体分配方案则由这些部门和同级机构编制部门共同核定,逐级下达,专项使用。

    3、条块结合、以条为主的形式,这种形式适用于上级业务部门垂直领导的工作部门,如工商、税务、质监等部门。



什么是“一支笔”审批原则 ?

    “一支笔”审批原则: 审批机构编制的一项重要原则。所谓“一支笔”原则是指对机构设置和人员编制审批实行统一领导、集中管理。“一支笔”原则有利于保证机构编制管理工作的法律性、权威性、严肃性,避免政出多门,多种渠道、多种文件批准设置机构、增加人员编制。

    “一支笔”原则的主要内容包括:

    ⑴有关机构编制事宜,应由主管编制的领导决定或批准,并且专题文件下达,其他领导一般不能随意决定或审批;

    ⑵有关机构编制方面的问题,应由主管部门提出专题报告,统一经编制主管部门办理并向主管编制工作的领导提出审查、处理意见,其它部门不能以任何形式自行决定或下达有关增设机构、增加编制、确定机构级别等事宜。“一支笔”审批原则,能有效地防止官僚主义和本位主义、有利于机构编制管理。
 


  ● 什么是“常设机构”?

    常设机构: 根据宪法或组织法而成立的有固定名称、地址、人员编制及工作程序规则的相对较长时期存在的机构。常设机构是国家机构的主体部分,是完成国家各种管理职能的基本保证,在整个国家机构中占极为重要的地位和作用。其设置必须依照宪法和组织法的规定,经过一定法律程序报请批准。常设机构并非永久不变,随着社会政治、经济形势的发展和各方面情况的变化,也应作相应调整。
 


 ● 什么是“办事机构”?

    办事机构: 在政府机构系统中,办事机构通常指协助政府首长办理专门事项的机构。办事机构属于政府内部的组织机构,一般具有独立的行政管理职权,名称上一般也都冠以所属政府的名称并通常称为办公室,它主要负责某一方面事务的尾部搜集,以及承办上级交办的有关事宜等。它们直接对所属政府及政府首长负责。
 


什么是“非常设机构”? 

    非常设机构: 是指除按《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》设立的常设机构外,为完成某项综合性、临时性任务而设立的具有行政管理职能的跨地区、跨部门的组织协调机构。 为组织协调某一方面工作而设置的非常设机构,一般称委员会;为组织协调某项特定任务而设置的非常设机构,一般称领导小组;为组织协调某项建设工程项目而设置的非常设机构,一般称指挥部。



什么是“派出机关与派出机构”? 

    派出机关与派出机构: 按照我国行政法的基本原理,各级人民政府及其工作部门可以依法设立下属的行政组织,但是,两者设立的下属机构并非都是派出机构。一般来说,人民政府设立的下属机构称为派出机关,而人民政府工作部门设立的下属机构才称为派出机构。

    在我国现行的行政管理体制中,派出机关主要有三类:省人民政府派出的行政公署,区人民政府派出的街道办事处和县人民政府派出的区公所。而派出机构则比较多,如公安局派出的派出所,工商局派出的工商所等等,不一而足。

    值得进一步指出的是,派出机关和派出机构在许多方面存在明显区别:首先派出机关的职权范围涉及到所辖区域的方方面面,而派出机构往往只涉及某一项行政职权;其次,在法律地位上两者区别明显,派出机关属于行政主体,具有独立的法律地位,而派出机构在没有法律法规规章授权的情况下,没有独立的法律地位,在行政诉讼中往往不能做被告。



什么是“内设机构”? 

    内设机构: 所谓内设机构,系指独立机构的内部组织,又称内部机构。内设机构一般不能单独用本机构的名义对外行使职权,通过所从属的独立机构的名义来行使所赋予的职权。在我国政府系统的行政机构中,内设机构的层次一般不超过两层。



什么是“合署办公机构”? 

    合署办公机构:合署办公本指两个或两个以上的机构由于工作性质相近或联系密切,在同一处所办公。合署办公机构现系指由两个或两个以上的机构组成的联合机构。“合署”不是合并。合署单位可分别配备行政领导班子(也可兼职),分别刻制印章和挂牌子。



什么是“挂牌子”机构 ?

    “挂牌子”机构: 系指同一机构,同时具有多个名称,对外表现为多种身份的机构。这多种身份,在性质上有的相同,也有的不同。挂多块牌子的机构往往是以其中的一块牌子为主,同时由于承担某种职能或职责,又需要挂另一块牌子。“挂牌子”机构是一个实体单位用多个名称、多个印章。领导班子只按一套配备,有关成员可以兼“挂牌子”单位的职务。多块牌子机构会造成机构职责权限不清以及机构管理上的混乱。



什么是“挂靠机构”? 

    挂靠机构: “挂靠于他部门的机构”的简称。有其单独的机构名称、印章、职责任务、内设机构和人员编制,只是办公场所设在另一部门内或某些行政关系附属于另一部门,且某些行政性工作由另一部门代为管理的机构。挂靠机构一般适用于工作人员较少的单位,可节约办公设施和经费,减少行政后勤人员,有利于提高工作效率,精干机构。挂靠机构的名称、职责等都独立,与被挂靠的机构不存在隶属关系。



什么是“垂直机构”? 

    垂直机构: 由上级部门直接领导的地方机构。亦称“条条管理机构”。分中央部门垂直的机构和省(自治区、直辖市)垂直的机构两种。中央部门垂直的机构由中央部门直接领导,尽管该机构设在地方并从事带有地方性的工作。省(自治区、直辖市)垂直的机构由省直接领导。垂直机构的设置、人员编制、财务管理、物资供应等均由上级领导机构直接管理。有的党组织关系在地方,由地方党委领导。



什么是“分支机构”? 

    分支机构: 是指某一主体机构派生出来的机构,通常是由于主体机构的工作区域需要扩大和延伸而设立的。如中国人民银行省支行、市支行;中国有色金属进出口总公司省分公司等。分支机构工作上具有一定的独立性,但在主体机构之间是领导与被领导关系。
 


人员编制的概念和类型 

    人员编制有广义和狭义之分。广义的人员编制指一切社会组织的组织形式和人员配备,机构编制部门管理的人员编制是狭义上的,仅指党政群机关、事业单位的人员定额、结构、领导配备等方面的规定。直白地说,机构编制部门管理的人员编制就是需要公共财政供养的这部分单位的人员配备。

    人员编制从大的方面分二类,一类是行政编制,包括党政群机关行政编制、政法专项编制。由于行政编制的使用与国家的政治活动密切相关,这就要求行政编制要有较强的外在约束,不能随意扩大。因此,行政编制的总量由中央集中统一管理,在全国范围内进行综合平衡。另一类是事业编制,在我区,事业编制又根据岗位和用人方式的不同,分为编制和聘用编制。事业编制配备实行分级管理,由于涉及财政保障,事业编制由省级进行总量控制,根据经济社会发展状况和财政承受能力进行综合平衡。



● 编制和聘用编制管理的区别

   
编制和聘用编制都是事业编制,二者的最大区别主要是用人方式的不同,聘用编制的主要目的是在聘用编制管理的岗位建立起一种有别于现行事业单位人员管理的能进能出的用人新机制。占用编制岗位的人员,实行实名制管理,其进入事业单位,无论是调任,还是考录,都在编制限额内,由用人单位提出调任或考录计划,经编制部门审核后,由人事部门按程序调任或考录,并按事业单位工资标准套改工资,财政部门按人事部门核定的工资标准将工资直接核拨到人,退休后暂仍由财政按标准发放退休金。占用聘用编制岗位的人员,实行备案管理,采用劳动合同制的用人模式,其进入事业单位采用考录的办法,由用人单位根据需要在聘用编制限额内自主考录,签定劳动合同,交纳养老保险,报组织、编制、人力资源和社会保障部门备案;组织、编制、人力资源和社会保障部门不再办理录用、占编手续;财政部门按聘用编制数将经费核拨到用人单位,由用人单位按照合同和考核情况,根据每个人的工作业绩和表现,发放到人。聘用人员解聘后,单位不再发放工资,并报人事、组织、编制部门备案;聘用人员退休后,财政不再供养,由社保部门按规定标准发放退休金。

 




中央编办对开发区管委会机构审批权限问题的答复意见

    山东省编办询问国家级和省级开发区管委会的设置由谁审批。

    中央编办研究答复:开发区管委会的审批,可参照《国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知》(国办发〔2005〕15号)有关规定办理。至于开发区管委会的机构设置,根据党中央、国务院关于机构编制管理的有关规定,经济技术开发区中管理机构(企业性质的除外)为副厅级以上的,由中央编办审核,报国务院或中央编委批准;为处级的,由省编办审核,报省政府或编委批准。
 



中央编办对专项用于行政执法机构编制性质的答复意见

    河南省编办询问,2003年河南省政府、省编委确定新密市为综合行政执法试点城市,并专门下达了180名行政执法专项编制,列入国家公务员管理,这次能否登记为公务员。

    中央编办研究答复:从编制审批的权限和办法看,国办发〔2002〕56号文件中“专项用于行政执法机构的编制”属于事业编制;至于是否登记为公务员,建议请示公务员主管部门。




中央编办对地方编委主体资格及职能问题的答复意见

    辽宁省编办询问,机构编制委员会作出的行为是否属具体行政行为,行政复议能否受理。

    中央编办研究答复:地方机构编制委员会作为地方党委和政府的议事协调机构,其行为不单纯是政府行为。因此,地方机构编制委员会所作的批复等事项,不属于行政复议法规定的受理范围。目前,虽然我国现行法律法规没有明确规定地方机构编制委员会的法律地位和职能,但并不影响该机构行使机构编制管理职能。因为,其职责权限既可以是国家法律法规和党中央、国务院的文件规定,也可以是地方性法规、规章和地方党委、政府的文件规定。因此,地方机构编制委员会可以在管理权限内,制定本行政区域的机构编制管理政策、审批具体机构编制事项等。

 



中央编办对地方计划生育协会性质有关问题的答复意见

    重庆市编办请示三个问题:一是市和区县计划生育协会是否可以参照中国计划生育协会的性质,分别列入市和区县群众团体序列;二是在管理体制上,市和区县计划生育协会是相互独立的群众团体机关,还是由人口和计划生育委员会代管;三是若列入群众团体序列,其机构规格如何确定,是使用行政编制还是事业编制。

    中央编办研究答复:
    一、重庆市及所辖区县计划生育协会是否列为群众团体、是否由人口和计划生育委员会代管、使用何种编制等问题,按照机构编制分级管理原则,由地方党委政府结合当地实际确定。
    二、根据《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈21个群众团体机关机构改革意见〉的通知》(中办发〔2000〕31号)的精神,群众团体应依照有关法律法规和各自章程独立自主地开展工作,避免和克服行政化倾向,不宜规定其机构规格。
    (摘自中央编办函〔2007〕33号)



中央编办对《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》有关问题的答复意见

    宁夏自治区编办提出在执行《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中县级人民政府行政机构设立必要的内设机构,如何与《公务员法》第十六条有关领导职务层次最低为乡科级副职的规定相衔接的问题。

    中央编办研究答复:机构规格与领导职务层次既有联系,又有区别。县级人民政府行政机构可以根据《条例》第十三条规定,设立必要的内设机构;同时,在确定行政机构工作人员的行政级别时,应遵循《公务员法》第十六条的规定。至于县级人民政府行政机构是否设立内设机构,由自治区党委、政府根据实际情况研究决定。
    (摘自中央编办综函字〔2007〕133号)



中央编办对群团机关机构编制问题的答复意见

    福建省编办询问群团机关机构编制有关问题,中央编办研究答复:

    一、关于群团机关的性质。目前,部分群众团体的机关的机构编制由机构编制管理部门直接管理,机构性质属于群众团体机关。在贯彻落实《公务员法》过程中,根据中组部、人事部关于印发《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》的通知(组通字〔2006〕28号)精神,部分群众团体的机关经批准列入参照公务员法管理范围,但不改变其机构性质。

    二、关于群团机关编制的性质。根据中央编办《关于地方机构改革实施中若干问题的意见》(中编办发〔1995〕3号)的精神,群众团体机关要逐步克服行政化倾向。除工青妇外,其它群众团体机关一般不使用行政编制。
    (摘自中央编办综函〔2007〕188号)
 

 


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